Om behovs bedömningar haft Funktionsrättskonventionen som förebild

 Hanna Ergard är forskare vid Göteborgs Universitet och följt och forskat om nedmonteringen av assistansreformen och andra LSS insatser i över ett decennium. STIL har intervjuat Hanna om behovsbedömningen, Funktionsrättskonventionen och vad som behöver göras för att få debatten kring assistansenatt handla om reformens verkliga syfte, istället för höga kostnader, fusk med mera.

Varför har utvecklingen varit så negativ under så många år? Hanna Ergard ser åtminstone 2 huvudanledningar

1)     Kostnadsdebatten

2)     Behovsbedömningarna

Kostnaden ja. Det är uppenbart att det finns ett tryck på att hålla ner kostnaden vilket leder till försämringar men samtidigt undrar Hanna. Vad är det som är så kostsamt och jämfört med vad?

Behovsbedömningarna. Hanna Ergard menat att det blivit ett extremt fokus på att alla ska bedömas likvärdigt. Detta har lett till extrem noggrannhet” med bieffekten att behovsbedömningarna fjärmat sig från det som är syftet med lagen – att vi med hjälp av den personliga assistansen ska kunna leva som andra utifrån egna val. Kort och gott – bestämma över våra liv.

Funktionsrättskonventionen är som sagt inte lag. De flesta är nog överens om att en uppdaterad, eller helt ny lag (själv förespråkar jag en ny lag) måste det finnas paragrafer som reglerar hur behovsbedömningarna ska se ut och de ska utgå från Funktionsrättskonventionen artikel 19. Om behovsbedömningarna utgått från detta, hur hade det sett ut/fungerat då?

Låt oss först konstatera att Hanna Ergard har helt rätt i att dagens behovsbedömningar har skärmat sig väldigt, väldigt långt från hur lagen var tänkt att fungera. Tittar vi på hur den allmänna kommentaren till artikel 19 är skriven och utgår från den hade behovsbedömningarna sett helt annorlunda ut.

I Funktionsrättskonventionen finns en rad kriterier för vad som är personlig assistans. Här hittar vi det centrala där vi assistansanvändare är i fokus, inte stelt utformade mallar –

vem ska jobba som assistent, vad ska assistenterna göra, hur ska det göras och när ska assistenterna jobba.

Vidare finns klara bestämmelser om att vi ska kunna välja vilken assistansanordnare vi vill ha. Monopol, såväl statliga-kommunala eller privata är inte förenliga med hur riktig personlig assistans ska fungera. Det finns också en bred definition av vad som ska räknas som institution. Har gått igenom detta tidigare men mycket kort. En institution eller institutionsliknande förhållande uppstår så fort villkoren för ett självständigt/självbestämt liv inte uppfylls enligt artikel 19. Det innebär bland annat att det räcker med att en person inte beviljas tillräckligt med assistanstimmar för att förverkliga ett självbestämt liv för att hen hamnar i en institutionsliknande miljö.

Behovsbedömningar är också beskrivna och de skiljer sig oerhört mycket från det som Försäkringskassan och kommunerna sysslar med. Enligt Funktionsrättskonventionen ska stor hänsyn tas till de behov vi själva anser oss ha för att leva det liv vi själva liv – ett SJÄLVBESTÄMT liv. Omsatt till verkligheten skulle detta innebära att behovsbedömningarna som de ser ut idag skulle förändras i grunden. Det skulle inte finnas plats för minut och sekundräknande, ”integritetsnära hjälpbehov” som villkor för att beviljas assistanstimmar skulle förpassas till soptunnan för gott. Ja, det skulle inte finnas plats för grundläggande behov i lagtexten heller, åtminstone inte som villkor för att få personlig assistans.

Finns det någon riksdagsmajoritet idag för att genomföra en så genomgripande förändring av behovsbedömningarna – vilket är en förutsättning om vi ska få ordning på dem? Tittar vi på de olika partiernas ståndpunkter blir svaret tyvärr nej – det finns inget majoritetsstöd för att se till att hela hjälpbehoven bedöms och att våra verkliga behov verkligen ska tillgodoses. Frågan är, hur skapar vi opinion för att få till en förändring?

Intervjun med Hanna Egard

* Har jag själv blivit ”miljöskadad”, överdrivet misstänksam mot FK och därmed staten när det gäller personlig assistans? Möjligen är det så, det är ingen sund relation jag har till myndigheten i alla fall. Efter mina upplevelser hösten 2017 är tyvärr mitt förtroende kört i botten, det hjälps inte. Själva den s.k. omprövningen var en förfärlig upplevelse. Jag förstår att mina vänner ville lugna mig efter den traumatiska upplevelsen när de sa ungefär följande:

 Ta det lugnt Thomas, FK kan aldrig ta ifrån dig din assistans – det är omöjligt utifrån de behov du har. Likväl kom det ett besked s.k. kommunicering där F.K. faktiskt planerade att stryka all personlig assistans (= dygnet runt assistans). Omprövningsstoppet kom i sista stund, jag och många tusen personer till hängde över klippkanten men räddades i sista stund.

Efter detta blir jag alltid misstänksam när jag upptäcker uppenbara kryphål för F.K. ”Särskilt ändrade förhållanden” är ett av många exempel. Tyvärr får jag, nästan alltid rätt när det gäller misstankar i negativ riktning.

Begreppet ”särskilt ändrade förhållanden” = möjlighet till kryphål och indragen personlig assistans

 När omprövningsstoppet för tvåårsomprövningar infördes hösten 2017 (som räddade mig från att förlora all statlig assistansersättning) var alla assistansanvändare skyddade, eller? Nej, riktigt så enkel var inte verkligheten vilket jag tror många har glömt bort idag. Till att börja med omfattade omprövningsstoppet aldrig personer med kommunalt beviljad assistansersättning. För det andra fanns det faktiskt ett viktigt undantag även för den statliga assistansersättningen. Uppkom det vad som kallades ”särskilt ändrade förhållanden” skulle omprövningar ske. I lagtexten formuleras det så här:

Rätten till assistansersättning ska omprövas i den utsträckning som denna rätt har minskat i omfattning på grund av väsentligt ändrade förhållanden som är hänförliga till den försäkrade

§ 12 Socialförsäkringsbalken kapitel 51

Jag tycker det är tydligt att det bara är det ändrade förhållandet som ska bedömas – inte hela behovet av hjälp och stöd.

Vad är då ett särskilt ändrat förhållande? Juristen Mathias Blomberg redogjorde för det i samband med ett av Ifa-s debattforum jag deltagit i. Med ett särskilt ändrat förhållande avses stora förändringar i livet som faktiskt påverkar behovet av stöd och hjälp. Det kan t.ex. vara att hen flyttar från föräldrahemmet Eller att, vilket är ovanligt personen faktiskt behöver mindre assistanstimmar. Skidåkaren Anna Holmlund som skadade sig mycket, mycket svårt 2018 är ett exempel. Efter flera års rehabilitering har behovet av personlig assistans faktiskt minskat.

Likväl dyker det upp fler och fler fall nu där personer förlorar statlig assistansersättning, trots omprövningsstoppet och trots införandet av begreppet ”särskilt ändrade förhållanden”. Det tycks räcka med att t.ex. hunden avlider för att vi ska riskera att förlora all statlig assistansersättning. Hur många är drabbade? Åtminstone ett par hundra personer.

Hur är då detta möjligt? Ja, jag är faktiskt inte det minsta förvånad och ingen borde vara det. Redan när begreppet skrevs in Socialförsäkringsbalken 2018 kände jag direkt en oro för att det skulle missbrukas. Märkligt nog delade inte Ifa alls min oro när jag berättade att om jag hypotetiskt behövde söka fler assistanstimmar i en nära framtid skulle jag inte lite en sekund på att FK enbart skulle bedöma behovet av utökning av antalet assistanstimmar. Följaktligen skulle jag aldrig våga söka fler timmar om inte hälsotillståndet försämrades drastiskt vilket skulle göra det omöjligt att undvika nya behovsbedömningar.

Är vi assistansanvändare som grupp naiva när det dyker upp sådana här otrevliga saker? Ja, jag tycker faktiskt det. FK har genom åren visat sig vara mycket villiga och måste jag motvilligt medge – mycket skickliga på att utnyttja kryphål och tänja och bända på prejudicerande domar till det yttersta. Det här är inget undantag.

I § 12 finns ju faktiskt ingen klar definition på vad som är ett ”särskilt ändrat förhållande”. Alltså är det upp till tolkning. Eftersom FK tänjt, vänt och bänt på lagen i snart 15 års tid är jag, tyvärr inte alls överraskad att det sker nu också, ingen borde vara det. Varför skulle det vara annorlunda nu – egentligen? Regeringen har t.ex. inga planer på att se till att behovsbedömningar beräknas i sin helhet, inte styckvis. Det har inte gått ut ett regleringsbrev med att den personliga assistansen ska bedömas på ett annat sätt än idag.

Sen undrar jag en sak, hur får FK reda på att berörd person t.ex. har slutat simma eller att hunden avlidit? Det vet jag inte. Hur mycket information har FK och varifrån kommer den? Visst, enligt lag är vi skyldiga att anmäla ändrade behov av stöd och hjälp. Men nämnda exempel är verkligen inte ett särskilt ändrat förhållande så som Mathias Blomberg definierar det. Hade jag haft hund eller slutat simma hade jag inte yppat ett ljud till FK om detta för staten har ingenting att göra med det. Det är inget särskilt ändrat förhållanden. Och ja, det hade varit som att öppna Pandoras ask.

I en debattartikel i frågan skriver STIL bland annat följande:

Det är som om Försäkringskassan ser personlig assistans som en räcka tidsbestämda insatser avsedda för bestämda aktiviteter. Det är fel. Så är hemtjänsten och ledsagningen konstruerad, inte den personliga assistansen.

Så är det givetvis och den inställningen är mycket tydlig när man läser de prejudicerande domarna i Regeringsrätten och Högsta Förvaltningsdomstolen. Rättsväsendet ser nämligen inte på personlig assistens på samma sätt som vi gör. I domstolsjuristernas värld är personlig assistans inget hjälpmedel för att leva ett självständigt liv utifrån våra egna val och förutsättningar. Hemtjänsttänket lyser istället igenom lång väg. Det är samma domar som FK satt i system att tolka så snävt och det bara går. Det är mot den bakgrunden jag tror vi måste se att FK agerar som de gör vad gäller återupptagna omprövningar. Har man en hemtjänstliknande syn på vad som är personlig assistans och agerar utifrån detta med stöd av rättsväsendet är det kanske inte så konstigt att en information om avlidna hundar ses som en ursäkt för att göra om hela behovsbedömningen från ruta ett.

FK är ändå inte ensamt ansvariga. Kommunerna har ofta varit de som drivit ärendena ända upp till Regeringsrätten, numer Högsta Förvaltningsdomstolen.  Det inkluderar den första och viktigaste domen från 2009 där definitionen av vad som är grundläggande behov inskränktes rejält och som gäller än idag med välkända konsekvenser. Kommunerna då? De berörs ju inte alls av omprövningsstoppet med skrämmande konsekvenser.

Bryter FK mot lagen? Tja, utifrån som lagen är skriven angående ”särskilt ändrade förhållanden tycker jag de gör det. Verkligheten är ändå inte lika glasklar som vi vill ha den till. Definitionen är som sagt oklar i lagtexten vilket lämnar utrymme för tolkning. Sen finns det veterligen inget domstolsbeslut som säger att F.K  faktiskt bryter mot lagen angående återupptagna omprövningar.  Alltså kan allt fortsätta och kommer att göra det.

 Funktionsrättskonventionen då? Ja, den är inte lag och utifrån egna erfarenheter efter samtal med kommunala tjänstepersoner vet jag att den betyder ingenting när LSS tillämpas och samma sak gäller helt uppenbart när F.K. tillämpar LSS.

Vad kan sätta stopp för det? Jag ser bara två möjligheter:

1) 1 Behovsbedömningarna görs om i grunden med utgångspunkt från Funktionsrättskonventionen om vad som faktiskt definierar vad som är personlig assistans, vilka kriterier som måste vara uppfyllda.

2) Det drivs domstolsfall som faktiskt slår fast att FK-s tillämpning av omprövningar vid ”särskilt ändrade förhållandena” faktiskt är lagvidriga + att begreppet särskilt ändrade förhållandende definieras tydligt. Eller ännu bättre förhållande stryks och ersätts med t.ex. behov.

* 

Kan inlåsningseffekter skapas när assistansanordnare erbjuder juridisk hjälp?

 Många assistansanordnare men långt ifrån alla erbjuder juridisk hjälp till sina assistansanvändare. Skapar det ett beroendeförhållande för assistansanvändaren mot anordnaren? Denna fråga har en student vid Handelsskolan i Göteborg undersökt. Svaret enligt avhandlingen är att det finns men hur stora är de? Avhandlingen bygger på intervjuer med 29 personer och med utgångspunkt av dessa finns det problem. Intervjuade personer uppger att det är vanligt med att anordnaren ställer olika krav. T.ex. att berörd person måsta stanna X antal år hos anordnaren om anordnaren hjälper till med ansökan eller att det är svårt och byta även om hen vill göra det.

Så ska det givetvis inte fungera. Jag försvarar i alla lägen vår rätt att välja anordnare via kontantstödsprincipen och då måste finnas privata alternativ men jag är inte så naiv att jag tror att privat anordnare är lika med felfri anordnare, där 100 anordnare av 100 är lika med verksamheter där alla allt fungerar perfekt. Hade fallet varit så hade det inte funnits något problem alls med fusk och kriminalitet hos privata anordnare.

När vi pratar om det här tycker jag det är viktigt att vi granskar lite varför den privata sektorn överhuvudtaget är så stor? Ja, uppenbart är många ändå väldigt nöjda medan väldigt många (inkluderar undertecknad) absolut inte vill ha kommunen som anordnare. Hade alla kommuner skött sig bra som anordnare och tillämpningen av lagen fungerat som det var tänkt hade behovet av jurister och efterfrågan på privata anordnare varit mycket mindre. Avhandlingen ger dessutom klara indikationer varför jurister behövs:

De intervjuade beskriver mycket höga krav för att kvalificera sig för assistans, att hitta rätt information, intyga behovet av assistans och överklaga eventuella avslag.

Jag vågar med mycket stor sannolikhet säga att jurister anställda hos privata assistansanordnare hjälpt flera tusen personer att få den hjälp de enligt lag har rätt till. Istället för att eventuellt ropa på förbud mot att anordnare anställer jurister borde vi börja med att ställa frågan:

Varför finns inte offentlig rättshjälp? Att det skulle kosta lite pengar för staten spelar som vanligt säkert en roll men sen finns det en faktor till som vi inte kan bortse till. Juristerna hjälper till att utjämna en spelplan som annars är extremt ojämn mellan å ena sidan staten eller kommunerna och vi berörda på andra sidan. Utan juristerna lämnas många att kämpa på egen hand mot en ofta övermäktig motståndare.

 Här finns ytterligare argument för att införa rättshjälp. Alla anordnare erbjuder inte denna hjälp och därmed uppstår en stor ojämlikhet även mellan assistansanvändare som inte är acceptabel. Denna orättvisa omfattar också alla som får stångas mot staten och kommunerna med hjälp och stödinsatser som inte handlar om personlig assistans. Tusentals personer får hjälp i sin kamp mot staten men tusentals och åter tusentals har INTE den möjligheten. Utan hjälp från kanske mycket kunnig anhörig tvingas många kämpa på så gott det går – många orkar av förklarliga skäl inte att kriga mot staten eller hemkommunen. 

Så länge inte assistans beviljas för behov och staten inte har en uttalad ambition att verkligen tillämpa lagen som det var tänkt - ur statens synvinkel finns ingen anledning att införa rättshjälp. Rent krasst- vem med mycket makt ger frivilligt bort ett stort övertag?

Lite mer information om avhandlingen

* Regeringen har meddelat att Försäkringskassan ska få i uppdrag att ta fram ”ny kunskap om hur behovsbedömningar som inte ska vara så integritetskränkande”. FK ska lämna rapport till regeringen 30 juni 2022. Socialminister Lena Hallengren kommenterar för Assistanskoll:

syftet med uppdraget är att handläggningen ska bli mer transparent och mindre påfrestande för den som behöver personlig assistans.

– Syftet med kunskapsstödet är att bidra till en handläggning som upplevs som mer begriplig och mindre integritetsnära. Målet är att utredningarna inte ska upplevas som integritetskränkande.

Ambitionen från regeringen att omprövningarna ska bli mindre integritetskränkande är vid en första anblick bra. Tyvärr går det ändå inte ihop.

 

Ett grundläggande problem till att behovsdömningarna är integritetskränkande är att behoven inte bedöms i sin helhet och det har regeringen ingen ambition att ändra på. Det finns heller ingen ambition att fler ska beviljas personlig assistans eller att fler timmar ska beviljas.

Dessutom finns det stor anledning att vara kritisk till att brukarrörelsen inte ska vara involverad. Att det verkligen inte finns någon ambition att fler ska beviljas personlig assistans bekräftar Lena Hallengren med den här kommentaren:

 Regeringen bedömer att det inte kommer att leda till vare sig fler eller färre assistanstimmar eller personer med personlig assistans. För att stärka rätten till assistans har regeringen aviserat om en reform baserad på utredningen om stärkt assistans.

Assistanskoll intervjuar Lena Hallengren